Tổng thống Trump đã công bố một danh sách ngày càng dài các mức thuế quan dự kiến áp dụng đối với một số quốc gia (ví dụ: Trung Quốc, Canada, Mexico, Colombia, Eurozone) và một số mặt hàng cụ thể (ví dụ: thép, nhôm, ô tô, chất bán dẫn, dược phẩm) kể từ khi nhậm chức. Hầu hết các mức thuế này đều bị trì hoãn hoặc hoãn triển khai, khiến nhiều nhà đầu tư trên thị trường xem Trump như một tổng thống chỉ dọa "áp thuế" để làm quân bài đàm phán mà không thực sự thực hiện. Tuy nhiên, JPMorgan nhận thấy rủi ro gia tăng về việc có thêm các mức thuế mới trong năm nay khi các mục tiêu và động cơ áp thuế thay đổi. Trong khi vòng thuế quan đầu tiên tập trung vào các vấn đề đối ngoại, các đề xuất gần đây nhấn mạnh đến chủ nghĩa bảo hộ nhằm giải quyết các vấn đề kinh tế mang tính hệ thống, làm tăng khả năng một số mức thuế sẽ thực sự được áp dụng.

Với thâm hụt thương mại của Mỹ hiện lớn hơn đáng kể so với thời kỳ trước cuộc chiến thương mại Trump lần thứ nhất (mặc dù không lớn hơn tính theo tỷ lệ phần trăm GDP), chính sách thương mại có khả năng sẽ tập trung vào việc giảm nhập khẩu, cắt giảm thâm hụt thương mại song phương, bảo vệ các nhà sản xuất Mỹ và thúc đẩy sản xuất nội địa. Với những mục tiêu này, một chương trình thuế quan toàn diện - điều mà một số quan chức chính quyền đã ủng hộ - có vẻ là một lựa chọn hấp dẫn. Lời kêu gọi gần đây của Trump về mức thuế "có đi có lại" cũng mang sắc thái của một chính sách thuế rộng hơn, cao hơn và kéo dài hơn. Thậm chí, những mức thuế này có thể còn cao hơn nếu được thiết kế để đối phó với các rào cản phi thuế quan.

Một động cơ khác cho việc áp thuế mà một số quan chức Nhà Trắng và Quốc hội đã đưa ra là nguồn thu ngân sách. Dù chưa phải là trọng tâm chính của các cuộc thảo luận về chính sách thương mại cho đến nay, JPMorgan kỳ vọng góc độ doanh thu sẽ trở nên quan trọng hơn khi các cuộc đàm phán tài khóa tiến triển trong năm nay. Tuy nhiên, để trở thành một nguồn thu đáng kể, thuế quan sẽ phải thất bại trong hầu hết các mục tiêu khác, nhưng vẫn cần phải rộng hơn, cao hơn và kéo dài hơn so với các mức thuế trước đây. Điều này có nghĩa là giá hàng hóa tại Mỹ sẽ tăng cao hơn hoặc biên lợi nhuận của các doanh nghiệp Mỹ sẽ bị thu hẹp, đồng thời khả năng cao sẽ vấp phải sự trả đũa từ các nước khác.

Tuy nhiên, JPMorgan cũng lo ngại rằng số tiền ròng thu được từ thuế quan có thể thấp hơn nhiều so với một số ước tính. Khi thuế quan thành công trong việc giảm nhập khẩu - dù là do nhu cầu thấp hơn hay do thay thế bằng hàng hóa không bị đánh thuế - nguồn thu từ thuế cũng sẽ giảm. Hơn nữa, mỗi điểm phần trăm tăng thêm của thuế quan có xu hướng mang lại tỷ lệ thu ngân sách giảm dần. Mối quan hệ phi tuyến tính này có thể được minh họa qua đường cong Laffer. Theo JPMorgan, các mức thuế đối với Trung Quốc trong giai đoạn 2018-2019 dường như đã nhanh chóng đạt đến mức tối đa trên đường cong này, với rất ít nguồn thu bổ sung nếu thuế tiếp tục tăng. Cuối cùng, nguồn thu ròng có thể nhỏ hơn đáng kể: ước tính cho thấy gần như toàn bộ nguồn thu từ thuế quan của Trump lần thứ nhất đã được dùng để bù đắp tổn thất cho nông dân Mỹ do mất thị trường xuất khẩu nước ngoài.

Cân bằng khó khăn

Trong khi các vấn đề liên quan đến biên giới chi phối các cuộc đàm phán thương mại trong tháng đầu tiên của chính quyền mới, gần đây Trump đã viện dẫn nhiều lý do bảo hộ hơn để biện minh cho việc áp thuế. Ông liên tục chỉ trích các thâm hụt thương mại song phương, gọi chúng là một dạng "trợ cấp" và tuyên bố rằng Mỹ đang "mất tiền" vì điều đó. Trump có thể coi việc giảm thâm hụt thương mại với Trung Quốc từ năm 2018 là một thành công, nhưng điều đó bỏ qua thực tế rằng thâm hụt thương mại với nhiều nền kinh tế khác lại tăng lên do sự thay thế nhập khẩu, cũng như tính chất vĩ mô vốn có của cán cân thương mại.

Năm 2018, Mỹ áp thuế 25% đối với 34 tỷ USD hàng nhập khẩu từ Trung Quốc. Đáp lại, Trung Quốc cũng áp thuế tương tự đối với hàng hóa Mỹ. Xung đột leo thang với nhiều vòng tăng thuế, cuối cùng ảnh hưởng đến hầu hết các hàng hóa có thể giao dịch. Đến cuối năm 2019, thuế trung bình của Mỹ đối với hàng nhập khẩu Trung Quốc đạt 21%, tăng từ mức 3% đầu năm 2018, trong khi thuế của Trung Quốc đối với hàng Mỹ tăng lên gần 22%, từ mức 8%. Thỏa thuận Giai đoạn Một vào đầu năm 2020 tạm dừng cuộc chiến thương mại, nhưng các mức thuế vẫn phần lớn không thay đổi cho đến khi chính quyền Biden áp thuế mới đối với 18 tỷ USD hàng hóa vào tháng 5/2024.

Giá trị danh nghĩa của nhập khẩu từ Trung Quốc đã giảm khoảng 20% so với mức đỉnh, trong khi tỷ trọng hàng nhập khẩu từ Trung Quốc trong tổng nhập khẩu của Mỹ giảm từ khoảng 22% năm 2018 xuống còn gần 13% vào năm ngoái. Sự thay đổi này diễn ra khi các nền kinh tế khác, đặc biệt là ở châu Á, giành được thị phần. Như các đồng nghiệp của chúng tôi tại Trung Quốc đã lưu ý, cuộc chiến thương mại Trump lần thứ nhất đã khiến Trung Quốc tăng đầu tư trực tiếp ra nước ngoài vào ASEAN và các nước Mỹ Latinh để tránh các đợt tăng thuế và giải quyết những lo ngại về "friend-shoring". Đồng thời, Trung Quốc đã đa dạng hóa thị trường xuất khẩu của mình, giảm thiểu tác động tái cân bằng của thuế quan.

Quan trọng hơn, sự phân bổ lại thương mại này chỉ đơn giản là làm tăng nhập khẩu của Mỹ từ phần còn lại của thế giới. Nhập khẩu hàng hóa thực tế đạt 3,3 nghìn tỷ USD theo tỷ lệ hàng năm trong quý 4 năm 2024, tương đương khoảng 12.7% GDP thực tế, cao hơn một chút so với mức 12.1% năm 2017. Trong khi thị phần của Trung Quốc giảm, tổng nhu cầu nhập khẩu của Mỹ gần như không bị ảnh hưởng. Càng có nhiều không gian cho việc thay thế nhập khẩu, thuế quan càng ít thành công trong việc giảm thâm hụt thương mại, đưa sản xuất trở lại Mỹ hoặc trở thành nguồn thu ngân sách. Kinh nghiệm này giúp củng cố lập luận cho một chế độ thuế quan toàn diện.

Làm cho sản xuất trở nên vĩ đại trở lại?

Việc tái định vị sản xuất tại Mỹ và gia tăng việc làm trong ngành này là một mục tiêu quan trọng trong chính sách thuế quan. Tuy nhiên, điều này gặp nhiều trở ngại do những thay đổi mang tính cấu trúc. Trong vài thập kỷ qua, dù năng suất sản xuất tăng mạnh, số lượng việc làm trong ngành vẫn giảm đáng kể. Từ năm 1979 đến 2018, sản lượng ngành sản xuất tăng hơn gấp đôi, nhưng việc làm mất đi một phần ba. Đồng thời, nhu cầu dịch vụ bùng nổ khiến tỷ trọng sản xuất trong nền kinh tế suy giảm.

Xu hướng này không phải mới xuất hiện. Tỷ trọng lao động trong ngành sản xuất đã giảm từ những năm 1940, trước cả khi Trung Quốc gia nhập WTO hay Hiệp định NAFTA ra đời. Vì vậy, chỉ giảm nhập khẩu không đủ để hồi sinh ngành sản xuất Mỹ. Hơn nữa, tự động hóa và trí tuệ nhân tạo có thể tiếp tục làm giảm nhu cầu lao động. Để thực sự thúc đẩy sản xuất trong nước, cần có những chính sách thuế quan rộng rãi và kéo dài - dù điều này có thể làm giảm hiệu quả phân bổ nguồn lực, kìm hãm năng suất và gia tăng lạm phát.

Áp lực lạm phát

Thuế quan thực chất là một loại thuế đánh vào hàng nhập khẩu, đẩy giá tiêu dùng lên cao. Mức độ tác động phụ thuộc vào độ co giãn của cầu và biến động tỷ giá. Trong thực tế, phần lớn gánh nặng thuế quan thường rơi vào doanh nghiệp và người tiêu dùng Mỹ. Khi Mỹ áp thuế lên hàng Trung Quốc vào giai đoạn 2018–2019, các nhà xuất khẩu Trung Quốc ít thay đổi giá bán, ngay cả khi đồng nhân dân tệ mất giá so với USD. Một số nghiên cứu cho thấy giá nhập khẩu tăng gần như tương ứng với thuế suất, trong đó phần lớn chi phí này được chuyển sang người tiêu dùng.

Hiện nay, bối cảnh lạm phát đã thay đổi đáng kể, trong khi quy mô và phạm vi của các mức thuế quan mới được đề xuất cũng lớn hơn nhiều. Các doanh nghiệp có thể tìm cách né tránh bằng cách chuyển hướng hàng hóa qua nước thứ ba, làm giảm hiệu quả của thuế quan. Nếu mục tiêu là bảo vệ sản xuất nội địa, Mỹ có thể cần áp thuế lên nhiều quốc gia hơn, điều này sẽ đi kèm với nguy cơ lạm phát cao hơn.

Doanh thu thuế quan- liệu có thực sự hiệu quả?

Mặc dù không có cam kết chính thức, cựu Tổng thống Trump từng gợi ý rằng doanh thu thuế quan có thể thay thế thuế thu nhập, thậm chí giúp cân bằng ngân sách liên bang. Tuy nhiên, thuế quan hiện chỉ đóng góp một phần rất nhỏ trong tổng thu ngân sách. Năm tài khóa 2024, thuế quan chỉ mang lại 77 tỷ USD, chiếm chưa đến 1.6% tổng thu ngân sách liên bang. Ngay cả khi tăng thuế nhập khẩu, số tiền thu được cũng khó tạo ra ảnh hưởng lớn đến thâm hụt ngân sách.

Hơn nữa, doanh thu thuế quan có xu hướng giảm dần khi mức thuế tăng cao. Khi thuế quan quá cao, nhập khẩu giảm mạnh, khiến nguồn thu từ thuế quan sụt giảm. Đây chính là hiệu ứng Đường cong Laffer - một nguyên tắc kinh tế cho thấy thuế suất tăng không đồng nghĩa với tăng thu ngân sách. Thực tế, trong cuộc chiến thương mại 2018–2019, doanh thu từ thuế quan đối với Trung Quốc chững lại khi mức thuế đạt ngưỡng cao.

Ngoài ra, trả đũa thương mại cũng là một rủi ro lớn. Khi Mỹ áp thuế lên Trung Quốc, Bắc Kinh đã đáp trả bằng cách cắt giảm nhập khẩu nông sản Mỹ, gây thiệt hại nghiêm trọng cho nông dân. Chính phủ Mỹ sau đó phải chi hàng chục tỷ USD để hỗ trợ ngành nông nghiệp, gần như bù hết số tiền thu được từ thuế quan. Nếu các mức thuế cao hơn được áp dụng, nhu cầu hỗ trợ tài chính có thể tăng lên, làm giảm hiệu quả của thuế quan như một nguồn thu ngân sách.

Ai đang theo dõi điểm số?

Một lưu ý quan trọng đối với cuộc thảo luận doanh thu ở trên là trong quá trình đánh dấu một dự luật hòa giải ngân sách, đảng Cộng hòa Quốc hội chỉ cần đạt được thỏa thuận về số tiền doanh thu thuế quan họ kỳ vọng sẽ được tạo ra để hỗ trợ đề xuất cắt giảm thuế và các đề xuất tài khóa khác của họ. Không có gì trong quy trình hòa giải buộc phải bù đắp đầy đủ cho thâm hụt cao hơn (ví dụ, do gia hạn TCJA hoặc thêm các khoản chi tiêu thuế) trong khung thời gian ngân sách 10 năm.

Bên ngoài khung thời gian 10 năm, quy trình hòa giải không yêu cầu tăng thâm hụt bổ sung so với đường cơ sở ngân sách của CBO. Đường cơ sở đó dựa trên "luật hiện hành", có nghĩa là các ước tính doanh thu thuế quan sẽ chỉ được bao gồm nếu chúng được ban hành theo luật bởi Quốc hội. Nếu thay vào đó chúng được thực hiện thông qua Nhánh Hành pháp, chúng sẽ không phải là một phần của đường cơ sở. Nhưng chính thức hơn, vai trò của CBO ở đây là tư vấn, và khi Quốc hội đặt ra quy tắc cho chính mình, họ có thể quyết định thay vào đó dựa vào các ước tính bên ngoài về tác động ngân sách của các chính sách khác nhau như trường hợp trước đây với các sửa đổi TCJA và ACA. Cuối cùng, đa số đơn giản tại cả Hạ viện và Thượng viện phải được thuyết phục bỏ phiếu cho một dự luật hòa giải ngân sách.

Liệu những giả định đó về doanh thu thuế quan (cũng như bất kỳ giả định bổ sung nào về cắt giảm chi tiêu, tác động động của cắt giảm thuế đối với thúc đẩy tăng trưởng GDP, v.v.) sẽ thuyết phục cử tri vào cuộc bầu cử giữa kỳ, hoặc thị trường trong thời gian chờ đợi, vẫn còn phải xem.

Một mức thuế quan lớn, đẹp

Kết luận bao quát từ phân tích của JPMorgan là có những động lực mạnh mẽ để chính quyền Trump ủng hộ một số loại chính sách thuế quan phổ quát (chẳng hạn như kế hoạch "có đi có lại" của họ). Điều đó không loại bỏ nhiều sự đánh đổi được trích dẫn trước đó, và như đã lưu ý, nó mang theo rủi ro bổ sung về lạm phát và trả đũa. Niềm tin phản thực tế rằng mức tăng giá sẽ do các nhà xuất khẩu nước ngoài gánh chịu có thể khiến các nhà hoạch định chính sách mạo hiểm một lập trường tích cực hơn; không rõ liệu mức tăng lạm phát tạm thời của Mỹ có được coi là một sự đánh đổi chấp nhận được để đạt được các mục tiêu khác hay không. Thuế quan toàn diện và dai dẳng cũng cung cấp một khoản trợ cấp ngầm mạnh hơn cho các công ty sản xuất hàng hóa trong nước, có khả năng làm chậm sự suy giảm dài hạn trong sản xuất với chi phí năng suất thấp hơn.

Về phía trả đũa, là một nền kinh tế lớn với các nguồn nhập khẩu đa dạng có thể cung cấp một số đòn bẩy và giúp giảm thiểu tác động bất lợi. Điều này có thể đặc biệt đúng nếu các đối tác thương mại phụ thuộc nhiều vào Mỹ như một thị trường xuất khẩu. Theo thực nghiệm, điều này dường như đúng. Năm nhà xuất khẩu hàng đầu sang Mỹ (tức Mexico, Canada, Trung Quốc, Nhật Bản và Đức) chiếm khoảng một nửa tổng nhập khẩu hàng hóa, và 20 nhà xuất khẩu hàng đầu chiếm khoảng 80%. Ngược lại, một số đối tác này, như Mexico và Canada, gửi hơn 75% tổng xuất khẩu hàng hóa của họ sang Mỹ, mang lại cho Mỹ đòn bẩy đặc biệt. Nhìn từ góc độ này, có thể không ngạc nhiên khi Canada và Mexico là những mục tiêu đầu tiên của việc tăng thuế đáng kể, thậm chí trước cả Trung Quốc.